The Politics of Free, Prior and Informed Consent: In conversation with Lina Marcela Tobón Yagarí, Fernando Herrera, Leila Kazemi and Tehtena Mebratu- Tsegaye

August 05, 2021

It has long been hoped that free, prior and informed consent (FPIC), and prior consultation mechanisms would provide communities with opportunities to meaningfully participate in decision-making around major projects or activities that affect their territories. However, as two recent reports by Akubadaura and CCSI show, the reality of these processes falls very short of their promise, for various reasons. As Akubadaura's analysis of prior consultation processes in Colombia underscores, lack of harmony across law, practice, and norms around prior consultations and an absence of institutional capacity and coordination can undermine the value of these processes in practice. Meanwhile, CCSI's report on the Politics of Free, Prior and Informed Consent in Latin America explores the ways in which power, interest, and incentive dynamics can derail FPIC, and prior consultation processes, and what might be done to try to address these issues. The two organizations share some of their main takeaways in this written interview.

Click here to read the conversation between Lina Marcela Tobón Yagarí, Executive Director of Akubadaura, and Fernando Herrera, lawyer researcher at Akubadaura where they discuss their latest report that charts the historical evolution, legal development, and implementation of the right to free, prior and informed consent in Colombia.

The conversation with Leila Kazemi and Tehtena Mebratu-Tsegaye follows below. (A Spanish version of the blog is available just below this English version).

Q: What do you see as the main cause of limitations on the effectiveness of existing FPIC and prior consultation processes?

There are multiple reasons why FPIC processes and prior consultation processes linked to extractives projects are carried out in ways that fail to serve, and at times even undermine, the rights of Indigenous and local communities. Among them: the absence of appropriate domestic regulation, colliding worldviews, and a lack of independent support for communities engaged in these processes. However, based on our research over the last few years, another critical determinant of the fate of these processes is a familiar one: politics. More specifically, the relative power of the different actors involved in these processes and the interests and incentives that drive them can have a significant impact on how FPIC and prior consultations function and whose interests they serve.

Unfortunately, those with the greatest power to determine how these processes are run -- who participates, when they take place, what the scope of discussions will be, whether or not they will inform key decisions -- tend to have a strong interest in limiting their effectiveness as vehicles for meaningful consultation and for securing consent around extractives projects. As a result, these processes are typically conducted in ways that favor government and company interests i.e. in ways that keep decision-making power in the hands of government and corporate actors and hollow these participation mechanisms so much that are commonly now described as “box-ticking exercises.”

Q: Based on your research and analysis, what do you see as some of the most important ways in which we need to change how we work on FPIC and prior consultation?

One key and overarching message to come out of the research that is more widely applicable, is that political realities must be more firmly integrated into the way global actors work on these issues. Approaches must not just be technically sound but also politically savvy. In our report we map how the power of different actors involved in prior consultation processes impact how they unfold, to provide a basis to think about how to address these dynamics. Our research also provides an overview of different strategies aimed at tackling the political obstacles to more effective FPIC and prior consultation processes head on. The ideas in the final section of the report are grouped into strategies that explicitly aim to change, circumvent, or navigate the power and interest dynamics that impede progress. So, for example, changing the balance of power might entail more attention to supporting strategic coalitions at various levels or trying to encourage the use of indigenous protocols to “set the rules of the game” for FPIC processes. On the other hand, changing incentive calculations might involve creating more disincentives for ignoring Indigenous and local communities through strategic litigation or direct action. There are analogous ways to more opportunistically and incrementally work within existing political realities as well as possibilities to work around political obstacles, e.g. through direct engagement with extractives companies and their investors.

Such ideas provide an initial starting point and tangible examples of the types of work that could be done, or is already being done, to actively address existing misalignments in either stakeholder incentives or power dynamics. The type of work you do—whether you are a donor, an activist, or working in a community-based organization—will influence which strategies resonate.

Q: Who are you hoping will look at your report and what do you hope they do as a consequence?

The report is really designed for activists, donors, government reformers, INGOs and others who are working at various levels -- global, national and local -- to improve the performance of FPIC and consultation processes. By highlighting how the interests and incentives of the most powerful actors fundamentally undermine the realization of the right to FPIC, and by providing ideas for addressing political challenges alongside technical ones, we highlight the importance of actively and systematically integrating political considerations into approaches and strategies. Regular use of some sort of political economy analysis to identify challenges and opportunities in the political landscape and to guide approaches to deal with them should become standard practice for those hoping to have lasting impact. Yes, good legislation and policy are crucial foundations of good practice as is the capacity of key stakeholders to participate effectively, but if powerful actors can manipulate FPIC and consultation processes to further their own interests, there is a real risk of supporting measures and mechanisms that hold great promise on paper but under-perform in practice.

Q: What are your next steps building on this work?

We identified a number of avenues to take forward some of the ideas and findings coming out of the research. For now, we are developing a project on autonomous protocols that explores opportunities to further socialize and promote the acceptance of community-developed protocols and by-laws. We are also delving more deeply into the political economy dynamics within mining companies and exploring what it would take to nudge these in the right direction in terms of supporting FPIC and prior consultation processes that better serve Indigenous peoples and local communities.


La política del Consentimiento Libre, Previo e Informado: Entrevista con Leila Kazemi y Tehtena Mebratu-Tsegaye

Durante mucho tiempo se ha esperado que el consentimiento libre, previo e informado (CLPI) y los mecanismos de consulta previa brinden a las comunidades oportunidades para participar de manera significativa en la toma de decisiones sobre los principales proyectos o actividades que afectan a sus territorios. Sin embargo, como muestran dos informes recientes de Akubadaura y Columbia Center on Sustainable Investment (CCSI), la realidad de estos procesos está muy por debajo de lo que prometen por varias razones. Como subraya el análisis de Akubadaura sobre los procesos de consulta previa en Colombia, la falta de armonía entre la ley, la práctica y las normas en torno a las consultas previas y la ausencia de capacidad institucional y coordinación pueden socavar el valor de estos procesos en la práctica. Mientras tanto, el informe de CCSI sobre la Política del consentimiento libre, previo e informado en América Latina explora las formas en las que el poder, el interés y la dinámica de incentivos pueden descarrilar el CLPI y los procesos de consulta previa, y qué podría llevarse a cabo para intentar abordar estos problemas. Las dos organizaciones comparten algunas de sus principales conclusiones en esta entrevista escrita.

P: ¿Cuál cree que es la principal causa de las limitaciones en la eficacia del FPIC existente y los procesos de consulta previa?

Existen múltiples razones por las cuales los procesos de FPIC y los de consulta previa vinculados a proyectos extractivos se llevan a cabo de manera que no son útiles y, en ocasiones, incluso socavan los derechos de las comunidades Indígenas y locales. Entre ellos se encuentran: la ausencia de una regulación nacional adecuada, visiones de mundo en conflicto y una falta de apoyo independiente para las comunidades involucradas en estos procesos. Sin embargo, según nuestra investigación de los últimos años, otro determinante crítico del destino de estos procesos es uno bien conocido: las políticas. Más específicamente, el poder relativo de los diferentes actores involucrados en estos procesos y los intereses e incentivos que los impulsan pueden tener un impacto significativo en cómo funciona el FPIC y las consultas previas, así como a quiénes sirven.

Desafortunadamente, quienes tienen el mayor poder para determinar cómo se ejecutan estos procesos (quién participa, cuándo se implementan, cuál será el alcance de las discusiones, si informarán o no decisiones clave) tienden a tener un gran interés en limitar su eficacia como vehículos para una consulta significativa y para garantizar el consentimiento en torno a los proyectos extractivos. Como resultado, estos procesos generalmente se llevan a cabo de manera que favorezcan los intereses del gobierno y de las empresas; es decir, de modo que mantengan el poder de la toma de decisiones en manos de los actores gubernamentales y corporativos y hagan insustanciales estos mecanismos de participación que comúnmente ahora se describen como ejercicios de “marcar casilleros".

P: Con base en su investigación y análisis, ¿cuáles considera que son algunas de las formas más importantes en las que necesitamos cambiar la forma en que trabajamos en CLPI y consulta previa?

Un mensaje clave y general que surge de la investigación, y que es de aplicación más amplia, es que las realidades políticas deben integrarse más firmemente en la forma en que los actores globales trabajan en estos temas. Los enfoques no solo deben ser técnicamente sólidos, sino también políticamente inteligentes. En nuestro informe, mapeamos cómo el poder de los diferentes actores involucrados en los procesos de consulta previa impacta en cómo se desarrollan con el fin de proporcionar una base para pensar en cómo abordar estas dinámicas. Nuestra investigación también proporciona una descripción general de las diferentes estrategias destinadas a abordar los obstáculos políticos para lograr un CLPI y procesos de consulta previa más efectivos. Las ideas de la sección final del informe se agrupan en estrategias que apuntan explícitamente a cambiar, sortear o eludir las dinámicas de poder e interés que impiden el progreso. Entonces, por ejemplo, modificar el equilibrio de poder podría implicar más atención al apoyo de coaliciones estratégicas en varios niveles o tratar de alentar el uso de protocolos indígenas para “establecer las reglas del juego” para los procesos de CLPI. Por otro lado, cambiar los cálculos de incentivos podría implicar la creación de más desincentivos para ignorar a las comunidades Indígenas y locales a través de litigios estratégicos o acción directa. Existen formas análogas de trabajar de manera más oportunista e incremental dentro de las realidades políticas existentes, al igual que posibilidades de sortear los obstáculos políticos, por ejemplo, a través del compromiso directo con las compañías extractivas y sus inversores.

Estas ideas proporcionan un punto de partida inicial y ejemplos tangibles de los tipos de trabajo que podrían realizarse, o que ya se están llevando a cabo, para abordar activamente los desajustes existentes en los incentivos de las partes interesadas o en las dinámicas de poder. El tipo de trabajo que se realiza, ya sea como donante, activista o trabajando en una organización comunitaria, influirá en qué estrategias resuenan.

P: ¿Quién espera que vea su informe y qué espera que haga en consecuencia?

El informe está desarrollado para activistas, donantes, reformadores del gobierno, ONG internacionales y otros actores que están trabajando en varios niveles (global, nacional y local) para mejorar el desempeño del CLPI y los procesos de consulta. Al resaltar cómo los intereses e incentivos de los actores más poderosos socavan fundamentalmente la realización del derecho al CLPI y al brindar ideas para abordar los desafíos políticos junto con los técnicos, destacamos la importancia de integrar de manera activa y sistemática las consideraciones políticas en los enfoques y estrategias. El uso regular de algún tipo de análisis de economía política para identificar desafíos y oportunidades en el panorama político y orientar los enfoques con el fin de abordarlos debería convertirse en una práctica estándar para quienes esperan tener un impacto duradero. Sí, una buena legislación y políticas son fundamentos cruciales de las buenas prácticas, al igual que la capacidad de las partes interesadas clave para participar de manera efectiva; sin embargo, si los actores poderosos pueden manipular el CLPI y los procesos de consulta para promover sus propios intereses, existe un riesgo real de apoyar medidas y mecanismos que son muy prometedores en teoría, pero tienen un rendimiento inferior en la práctica.

P: ¿Cuáles son sus próximos pasos a partir de este trabajo?

Identificamos una serie de vías para llevar adelante algunas de las ideas y hallazgos que surgieron de la investigación. Por ahora, estamos desarrollando un proyecto sobre protocolos autónomos que explora oportunidades para socializar aún más y promover la aceptación de protocolos y estatutos desarrollados por la comunidad. También estamos profundizando en la dinámica de la economía política dentro de las empresas mineras y estamos explorando qué se necesitaría para impulsarlas en la dirección correcta en términos de apoyo al CLPI y los procesos de consulta previa que sirvan mejor a los pueblos Indígenas y las comunidades locales.